（本报记者陈俊婕综述）7月26日，中美驻世界贸易组织代表在日内瓦的世贸组织总理是会年内第三次会议上对中国的经济模式进行辩论（《中美关系每日速递第108期》）；而在5月29日白宫发表的《关于保护国内技术和知识产权免受中国歧视性和负担性贸易做法所采取步骤的声明（Statement on Steps to Protect Domestic Technology and Intellectual Property from China’s Discriminatory and Burdensome Trade Practices）》中就曾提到，早在3月23日——即美国贸易代表办公室的301条款调查报告发布后的第二天——美国就已经就中国对美国的知识产权侵害向世贸组织提起了诉讼，可以说是在国际和国内两条战线上对中国发起“攻势”。

结合近来美国与欧盟启动“新型互利贸易关系（New Reciprocal Trade Relationship）[ (European Commission 2018)]” (White House 2018)、欧盟与日本签订经济伙伴关系协定（Economic Partnership Agreement）[ (White House 2018)]、美国国务卿蓬佩奥宣布“印太战略”[ (Ayres 2018)]，让人不免担心：美欧日“另起炉灶”，单独“拉群”将中国排除在外，似乎预示着WTO将死。这样的担忧是否是杞人忧天？

6月8日，美中经济安全审查委员会曾就“美国可用于纠正中国扭曲市场的工具”举行听证会[ (US-China Economic and Security Review Commission 2018)]，会上参与举证的法学家、经济学家、工会、行业协会负责人等各相关领域权威较为一致地给出了要通过多边途径、尤其是利用WTO的争端解决机制处理中美之间矛盾的建议，并且要联合盟国一同向中国施压；而这样做的第一步是要解除美国对欧盟、日本、加拿大等盟国的贸易冲突。其中，乔治城大学法学院国际贸易法教授詹妮弗·希尔曼（Jennifer Hillman）的证词最全面且具有可操作性，其建议引起了委员会成员的兴趣和赞同。希尔曼的证词总结分析了:

1)为什么在当前的中美贸易冲突中，多边的解决方式优于单方面、一对一的双边协议；

2)美国和盟友可以在哪些方面起诉中国违反世贸组织规定；

3)在世贸组织发起多方、全面针对中国的诉讼目的为何；

4)其结果对于美国和中国而言将有什么样的后果。

美国贸易副代表、美国驻世贸组织代表丹尼斯·谢伊（Dennis Shea）在5月8日世贸组织委员会大会声明中说：

“中国……一直在以损害全球公开公平贸易体系的方式行事。市场准入障碍不胜枚举：强制性的技术转让；规模空前的知识产权盗窃；自主创新政策和“中国制造2025”项目；歧视性的技术标准；导致关键工业部门长期产能过剩的大量政府补贴；以及高度限制外国投资的制度。[ (Shea, Ambassador Dennis Shea's Statement at the WTO General Council 2018)]”

美国这样在世贸组织针对中国的表态绝非第一次。美国对于中国、对于WTO争端解决机制的不满由来已久。谢伊在5月8日发言中所提到的主要基于2018年3月22日美国贸易代表办公室发布的根据《1974年贸易法案》第301号条款、对中国进行的调查报告[ (Office of the United States Trade Representative 2018)]（简称“301报告”）。该报告指出四点：

1．中国以限制外资所有权，如强制要求成立合资企业或对外国股权进行限制；复杂冗长行政和许可证发放过程等方式，要求或迫使外国公司进行技术转让。

2．中国的技术监管体系强迫美国公司以非市场的方式将技术转让给中国受让方。

3．以国家为主导、系统性多层级对国外先进技术的公司进行投资收购。

4．中国对外国公司的电脑实施网络入侵，窃取敏感商业信息和交易机密。

而在2018年1月美国贸易代表对美国国会提交的关于中国在世贸组织的年度合规报告中，美国对中国在加入世贸组织时在九个方面（贸易权力、进口管制、出口管制、影响贸易的内部政策、投资、农业、知识产权、服务和法律框架）许下的承诺的兑现进展进行了评估。这是美国写作该报告的第十六个年头，而在今年的报告中，美国总结道：“美国错误地支持了中国加入世界贸易组织，当时的条款事后被证明，在让中国拥抱一个开放、以市场为导向的贸易体系方面，并没有起到作用[ (United States Representative 2018)]。”

以上两份报告反映了美国对于中国的不满和WTO争端解决机制的失望。但是为什么参加听证会举证的专家学者仍然认为应该优先采取多边、而非美国国内单边的措施向中国施压呢？

海图总结了听证会上举证者的意见，大概有如下几点原因：

首先是在多边机构的争端解决机制下寻求解决方式能够引起足够的国际重视，从而避免成员国单方面与中国谈判或通过国内法制裁中国而反被中国起诉至世贸组织。多方的施压将使得中国无暇“逐个击破”、单独“报复”。

其次是重塑国际社会对WTO的信心。如能通过WTO的争端解决机制解决成功推动中国国内的经济改革，成员国对于WTO的约束效力的信心将得到提振，也达到向成员国发出必须遵守国际组织承诺的警示作用。

第三是“联盟”的诉讼方式能够更广泛地促进国际贸易，改善现有的国际贸易体系和秩序。双边的贸易谈判往往拘泥于两国之间贸易赤字的调整（如中美5月第一次贸易谈判后的共同声明，中国同意减少美国对中国的贸易赤字），但这样的调整无非是“拆东墙补西墙”，无非是中国把巴西的大豆订单再拉回美国，本质上并没有改变中国不公平贸易的问题。

第四是，作为1995年成立的国际组织、中国已加入17年之久，WTO自身的很多规定也需要作出相应的调整和改变。美国希望通过此次与多个国家集体对中国的诉讼推动世贸组织自身的规则、法律规定的修改。

曾任世贸组织上诉机构七名成员中的一员、现任乔治城大学法学院国际贸易法教授詹妮弗·希尔曼（Jennifer Hillman）的意见是：美国应当联合盟友，如日本、欧盟、加拿大、其他OECD国家等在世贸组织上诉机构对中国在多个问题进行诉讼。目前可以找到中国违反的确切证据且可以对应到世贸组织相关协议规定的问题包括：

1）技术转让

2）歧视性许可证发放限制

3）对外投资和“中国制造2025”

4）贸易机密和其他知识产权盗窃

5）投资限制

6）补贴

7）出口限制

8）标准

9）服务贸易

10）农业

11）透明度

12）非违反诉讼（Non-violation）

所依据的世贸组织相关法律文件主要有：《1994年关税与贸易总协定与马拉克什宣言》（Marrakesh Declaration）、《中国入世承诺》（China’s Accession to the WTO）[ (中华人民共和国商务部 2006)]、《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade）、《服务贸易协定》(General Agreement on Trade in Services)、以及相关的工作组报告（Working Party Report）。按照希尔曼自身在世贸组织上诉机构的经验，这样的诉讼从准备到完成大概要2-5年。

现在提起WTO诉讼时机成熟

美中经济与安全审查委员会的成员之一、前密苏里州参议员James Talent向希尔曼提问，如果WTO上诉机构有效、多边的方式优于单边，为什么拖到现在？有什么理由相信，中国会愿意做出改变？

希尔曼表示，主要有如下原因：

首先，收集关于中国违规的证据较为困难。中国的很多做法都很隐蔽，如技术转让、许可证发放、监管环境的不透明、模糊的“国有”和私营部门界限都增加了取证难度。但十多年来，美国的各政府部门、日本、欧盟、加拿大、其他OECD国家在与中国的贸易往来中，即便是在中国之外也收集了足够多的证据，因此到现在，取证不再是一个大问题。

其次，国家与国家之间不会轻易提起诉讼，除非有十足的把握，没有国家会轻易动用国际争端解决机制；世贸组织成立的时间不够长，争端解决机制的约束力尚不确定，在不确定性太大的情况下，国家主体往往不会冒这个险。

第三，很多国家敢怒不敢言，担心中国的“打击报复”。关于这一点，美国企业研究所的Dan Blumenthal和新美国安全中心的Ely Ratner在7月24日美国参议院对外关系委员会的听证会（参见7月25日《中美关系每日速递》第107期）中曾详细列举中国对日本、韩国、澳大利亚、菲律宾等国家实施过的“经济强迫（economic coercion）”。

第四，目前在WTO争端解决体系涉及中国的纠纷一共有40个案件，其中22个为美国发起的诉讼，8个由欧盟提起，3个为墨西哥、3个为加拿大，其余为日本和瓜特玛拉。这些案件有的告赢了，有的没有；在胜诉案件中，中国也确实做出了相应的法规政策整改，但范围都很小，影响力有限。

第五，特朗普政府对于中国的态度较为强硬。考虑到WTO上诉机构案件审理的周期（通常为2-5年），美国国内政府态度的连贯性对于其对外表现十分重要。但目前针对盟国的关税措施（钢铝、关税）很伤盟友感情，使得协调多方的全面诉讼增加了不必要的障碍。

在WTO提起诉讼的目的是什么？

美国贸易代表关于中国的WTO合规报告称，WTO作为一个多边贸易机制却无法约束其成员对其核心条件的遵守，很失败。但希尔曼认为，WTO的多边治理作用还没有经过真正的检验，此前的案件多为个案、针对性很窄；而此次如果能进行多方联合、大范围、系统性的诉讼，将是WTO争端解决机制很好的“试金石”。

在WTO起诉中国的目的还在于纠偏现有的WTO规则、让中国对自身的经济结构有一个客观、公正的评估和认识，同时也把选择的权利交还给中国：是否愿意按照WTO的要求推动自身经济的市场化改革，如果中国认为WTO与自身不相容，中国完全可以选择退出。

美国的单边选项

此外，希尔曼还列举了上述的选项都被证明无效后美国的备选方案。

一般的贸易救济（Trade Remedies）包括：反倾销和反补贴税。目前，美国国内有162项针对中国征收的反倾销和反补贴措施。

保障（Safeguards）措施。即世贸组织是允许成员国以保护国内产业为目的、限制某些进口（配额、关税）。但是这样的做法必须对所有的进口国一视同仁，不可以单独针对某一个国家，因此更可能的是伤及盟友。

337条款。《1930年关税法案》第337条款，如果进口商品涉及侵犯美国的知识产权或“存在不正当竞争”和会对美国产业造成伤害的“不公平行为”，美国有权禁止这些商品的进口，但只能针对商品，不能针对国家。

232条款。《1962年的贸易扩大法案》第232条款，此条款赋予总统征收关税或限定进口配额的权力。但这一权力必须与商务部的决定共同行使，即，只有当商务部判定某一商品会对美国的国家安全造成威胁，总统才能限制这些商品的进口。最早适用于战争时对战需品过于依赖不信任国家的预防，后也适用于对经济战争国家的防范。已经征收的钢铝关税和正在调查中的汽车关税就属于此条，且可以针对个别国家。

301条款。《1974年贸易法案》第301条款，对于不合理和歧视性措施的反制。针对中国对美国的知识产权侵害就属于此条。

除此以外还有《国际紧急经济权力法》 （International Emergency Economic Power Act (IEEPA)）和《与敌贸易法》（Trading with The Enemy Act（TWEA））。但美国国内法的适用范围往往只限于中国出口到美国的商品和服务，无法延伸到对美国企业在中国运营和准入的保护。

此外，除了针对进口的管制，针对投资和先进技术的出口限制，美国可以通过对1）美国外国投资委员会（CFIUS）和2）出口限制对中国相关的投资和美国对中国的出口进行限制，而这往往需要美国政府间跨部门（美国国务院、商务部、国土安全部、财政部、国防部、能源部）的协作来完成。

美国国内法针对中国贸易行为的法律依据选择很多，且目前的政治环境也使得这些单边措施更快速、更有效，但缺点是对于中国的触动和改变不如通过全球性的贸易体系有效，因此联合多方诉诸多边途径、在世贸组织争端解决机制处理这一争端是美国经济法律界较为倾向的选择。

此外，这样的解决方案也将是对世贸组织约束力和有效性的考验。按照美国的判断，如果美国成功说服多方联合向WTO对中国提起诉讼，大概率将胜诉。那么可能的结果是：

1）中国接受判决，对内进行改革，WTO体系得以继续存续；

2）中国拒绝接受、拒绝改变，那么要么中国退出，要么WTO瓦解，美国与盟友们继续建立新的贸易体系。

而建立新的贸易体系的难度可以回顾日欧经济伙伴关系的建立之路：

日本2011年向欧盟提出该想法；2013年得到欧洲理事会和欧盟委员会通过、同年4月进行首轮谈判，到2017年共举行了18轮谈判；期间共进行了9次部长或首脑级的电话会谈或会面，2018年7月签署协议、2019年协议生效（日本外务省网站），日本联合欧盟的战略铺路进行了7年；另一尚在谈判中的日欧《战略伙伴关系协议》则从2001年日本与欧盟建立战略伙伴关系开始，可能很快也将有具体结果，而这一伙伴关系将涉及政治对话、政策合作、地区和全球性挑战应对、发展政策和灾难救济、安全政策等领域的合作，将把日本和欧盟的伙伴关系带到一个新的高度。而美欧、美日在经济和安全方面的关系都很紧密，欧盟在与美国贸易冲突方面也已经做出了一定让步，因此即便WTO解散、美日欧要“另起炉灶”，启动类似的谈判程序，难度不会太大。但是，如果中国不在贸易和国内经济结构方面落实改革，除了国内目前的经济发展压力外，很可能还将背负“全球贸易体系破坏者”的恶名。

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