汇丰：立法瘫痪将令特朗普更加“擅用”行政职权

汇丰首席美国经济学家Kevin Logan强调，美国政府制度是一套制衡 (checks and balances) 机制，旨在限制任何政党、派系或个人的权力。当国会和白宫两院控制权同属一个政党时，对重要立法提案进行表决的窗口便随之出现，例如去年12月由共和党控制的国会通过并由总统签署生效的税改法案；而一旦参众两院不再由一个政党控制多数，两党合作对于重大立法议程就变得至关重要了。然而，当前华府的政治气候是党派间的敌意与对立。如果在中期选举后参众两院的控制权发生分裂，立法瘫痪 (legislative paralysis) 的情况可能就会出现。

瘫痪意味着任何对现行税法和预算支出目的进一步改变，都将胎死腹中。民主党控制的众议院通过的议案，可以轻易被共和党控制的参议院所无视，被雪藏的立法议程只能自生自灭。对政府项目和监管法规的改进或修订都将遭遇困难。就算有议案想法设法熬过了参议院的辩论与表决，最后也还是要面对总统否决权的制约。

这还可能导致联邦预算再次触及债务上限，引发政府停摆的危机，让人不禁想起2010年中期选举后奥巴马政府与当时共和党控制的众议院之间的恩怨：在预算支出优先事项上的分歧，令众议院和参议院的调解程序一度陷入僵局。在错过了预算截止日期之后，政府只能依靠循环决议 (CR, continuing resolutions) 提供的临时资金保证正常运作，且随时面临“停摆”的威胁。国会议程的时间表越发被财政部债务上限的辩论所挤占，甚至加剧金融市场的不稳定性。

虽然民主党的立法目标同样受到阻碍，但他们有机会通过各个众议院下属委员会对特朗普政府进行调查和问责。例如，一旦掌握多数席位，民主党就可以重新启动众议院情报委员会对俄罗斯干涉2016年总统大选的调查。目前仍在共和党领导下的该委员会今年早些时候曾发布过一份调查报告，结论是选举确受到一些干涉，但俄罗斯特工与特朗普总统的选战团队之间没有勾结行为。委员会中的民主党人均不认同多数党的这份报告。

众议院还有能力调查总统和行政部门的其他成员是否涉嫌叛国、贿赂或其他重罪和轻罪。如果找到足够的证据，众议院通过简单多数投票就可以弹核总统。弹核决议随后将递交给参议院，而参议院则必须以67票多才能将总统撤职。

虽然一个分裂的国会可能导致立法议程陷入僵局，但特朗普政府仍然有能力通过行政和监管举措带来变化。例如，教育部在向教育机构发放联邦补助金上，有制定相应标淮规则的空间；而环境保护署 (EPA, Environmental Protection Agency) 的官员们则在解释和执行环境规则上有一定的裁决权。

贸易政策很大程度上仍将掌握在白宫手中。例如，特朗普总统可以按原计划对中国进口商品征收关税，并就美国在世界贸易组织当中的角色重新进行谈判。此外，外交政策也仍由白宫控制。

野村：民主党夺取众议院对贸易政策影响甚微

野村证券研究部门在研报中指出，除了一般性民调和独立预测之外，自2016年11月以来的逾十次非周期 (off-cycle) 选举（译者注：也称特别选举 special elections，因选区在任众议员宣布退休而提前举行的地方选举）表明，相对于根据党派历史选举结果的预测表现，民主党候选人大都能有超预期的实际表现（下图）。这些特别选举结果在过去一年半当中的一致性，进一步为民主党在11月中期选举中获得众议院多数席位提供了证据支持。

不过野村认为，不论中期选举结果如何，都无法从根本上改变白宫的贸易议程，特朗普极有可能继续推行其贸易保护主义方针。近几十年来，国会一直在贸易政策领域为行政部门给予更多权力。到目前为止，特朗普总统的大多数保护主义政策，包括301条款对中国知识产权做法的调查，以及232条款对钢铁、铝和汽车进口的调查，都不需要经过国会的同意。此外，若要立法限制特朗普的贸易权力，需要在两院达到三分之二多数共识，以推翻总统的一票否决权，而这很难实现。当然，国会仍有可能寻求推进已经提出的立法议案，其内容旨在限制总统在232条条款下的管辖权。

野村强调，特朗普的贸易政策是其长期夙愿的自然结果，而非巩固其票仓支持的政治作秀。虽然在11月G20峰会上特朗普政府与中国达成协议肯定是有可能的，但野村认为，11月初的中期选举不会从根本上改变美国贸易政策的轨迹。恰恰相反，最有可能出现的两院分裂的结果，可能导致总统将精力更多地放在不需要经由国会批淮的贸易政策领域。另外，不论中期选举结果如何，野村都预计特朗普政府与墨西哥和加拿大达成的最新版本NAFTA协议会得到国会的批淮并生效。

巴克莱：总统全权管辖贸易 对华对欧政策将更加苛刻

巴克莱研报则指出，不论民主党此次中期选举多么来势汹汹，总统都将保有其在美国贸易政策上的完全管辖权，而且若没有市场大跌回调和/或选民情绪的改变，巴克莱不认为特朗普会大幅改变在贸易方面的立场。

巴克莱强调，白宫有全权处理贸易事务，在确定他国从事不公平贸易做法之后，来这些国家施加贸易限制。报告还包含一张政策清单（下图），以示总统有一系列政策工具可供选用，从反倾销调查、征收关税到冻结外国资产、标为“货币操纵国”等不一而足。

巴克莱预计，中期选举结束后白宫对中国、欧洲等将逐步实施更加苛刻的贸易保护主义政策。《1974年贸易法案》的201条款、《1962年贸易扩展法案》的232条款、《1974年贸易法案》的301条款等等为行政部门保留了广泛的权力，包括征收关税，实施进口配额等。即便民主党如民调预测的那样控制众议院，巴克莱也不认为总统会大幅改变他在贸易政策上的立场。恰恰相反，特朗普很可能会加大“美国第一”言论的力度，并努力在2020年大选之前达成新的（双边）协议。

小贴士：美国总统弹核程序总览

美国宪法第二条第四款规定：总统、副总统和合众国的所有文职官员，因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪而受弹核并被定罪时，应予免职。

The President, Vice President and all civil Officers of the United States, shall be removed from Office on Impeachment for, and Conviction of, Treason, Bribery, or other High crimes and Misdemeanors.

这个过程始于众议院提出的弹核决议 (impeachment resolution)，并在委员会层面（通常是司法委员会）进行充分辩论。如果委员会找到弹核成立的证据，它将在弹核决议或弹核条款 (Articles of Impeachment) 中列出具体指控，然后递交众议院全体大会进行辩论，并需要出席议员简单多数投票通过。

如果众议院投票通过弹核，那么弹核条款将被递交至参议院，在那里将举行类似宣判的程序。三分之二多数投票通过是弹核定罪的必要条件。如果总统被参议院定罪，他将被自动免职，可以被终身禁止担任公职，并被追究刑事责任。副总统随后将宣誓就任总统。

总统安德鲁·约翰逊（1868年）和比尔·克林顿（1998年）任内都曾遭众议院弹核，但随后被参议院宣判无罪。总统理查德·尼克松（1974年）则在众议院投票通过弹核决议之前宣布辞职，也令其成为唯一一位在任上辞职的美国总统。至今没有任何美国总统被弹核程序免职。

作者：张一韦

源自：智堡