8月20日,國務院西部地區開發領導小組討論並原則通過了《關於應對國際金融危機保持西部地區經濟平穩較快發展的意見》(以下簡稱意見)。在為《瞭望》新聞周刊解讀該意見時,權威決策人士提出了理解下階段西部開發的兩個關鍵背景:
一是上半年西部經濟增長成績不小,但也有繼續延續舊發展模式的危險。統計數據顯示,西部十二個省區、市工業增速高達13.2%,分別高於東部和中部7.3個和6.4個百分點。投資增速更達曆史最高的42.1%,比東部和中部分別高15.4個和4個百分點;二是“7·5事件”後,相比過去單方面注重經濟增長,在西部這個戰略要沖如何推動社會全面協調發展顯得更為重要和緊迫。
“意見的出臺,並不是為了給目前高速增長的西部經濟降溫,而是為了尋求更為均衡的、可持續的發展,重點還是從協調發展的角度考慮。”在接受《瞭望》新聞周刊采訪時,中國社科院西部發展研究中心副主任陳耀否認了目前市場上就該意見盛傳的“降溫說”。
“在中央各項政策的支持下,西部地區GDP的增速高於全國平均水平,這正是實施西部大開發戰略希望達到的目標。”權威人士解讀了意見的核心思想,“一是為了明確下一步西部大開發的方向,進一步豐富和完善西部大開發的政策,為西部大開發提供持久動力;二是為了促進西部地區持續平穩發展。”
國務院發展研究中心發展戰略和區域研究部副部長侯永志告訴《瞭望》新聞周刊,西部要正確處理轉變增長方式和保持較快增長的關系,要把轉變增長方式放在首位,不要走先汙染、後治理的老路,“這是落實科學發展觀的要求,也是西部生態環境比較脆弱這一基本區情決定的。要有選擇地承接國外和東部的產業轉移,不能來者不拒。”
基於此,中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞認為意見來得很及時,他告訴《瞭望》新聞周刊,“現在正是彌補西部地區基礎設施建設欠賬,依靠西部地區經濟發展擴大內需和增加固定資產投資,實現轉危為機的絕佳時機。這也是中央對西部發展機遇的又一次戰略把握。”
國家發改委西部開發司副司長李應明透露,2010年1月將是西部大開發十周年,“現在推進的西部大開發政策截止到2010年,所以我們目前正在研究制定新的政策,進一步深入推進西部大開發。”
戰略位置更為突出
世界各主要經濟體應對危機都采取了一系列舉措,而陳耀把我國應對國際金融危機的舉措概括為“兩個規劃”:一是產業振興規劃,另一個是區域發展規劃。
在區域發展規劃方面,包括珠三角規劃綱要的出臺、海峽西岸經濟區的建設、遼寧沿海經濟帶的建設、江蘇沿海地區發展規劃等,側重點都是沿海地區。“這給人一個疑問,國家是不是又把投資重點放到了沿海?實際上並非如此。”陳耀分析認為,這主要是為了讓沿海次開發區域借助此次危機提供的機會,又好又快地趕上來。
相比較,“西部在擴大內需中占有重要的位置,占國土面積71%、占總人口28%的廣闊地域,是全國經濟發展的新的廣闊空間,而且國家也更加注重協調發展。”在陳耀看來,“決策層不會忽視具有巨大潛力的西部經濟,意見把西部大開發放到了更加突出的重要位置便是最好的說明。”
陳耀認為,在4萬億投資裏面,除了災後重建占投資規劃的25%具有指向外,其他的投資並沒有具體的區域指向,而這次意見卻明確規定,財政轉移支付和擴大內需新增投資要繼續向西部傾斜,這尤其體現了國家對西部建設的支持。
“全面實施應對國際金融危機的一攬子計劃,要把西部大開發放在更加突出的重要位置。”就意見中提出的六項舉措,權威人士分別解讀了具體政策的側重點和指向,“西部地區具有巨大的市場需求和發展潛力,是擴大內需的重要發展區域,充分發揮西部地區在擴大內需中的重要作用,其重點在於財政轉移支付和擴大內需新增投資要向西部傾斜。”
其一,要在西部構建和完善適度超前、功能配套、安全高效的現代化基礎設施體系,表明政策將具體通過加大基礎設施建設和生態環境保護力度,大力推進高新技術在西部地區的發展和應用。
其二,隨著廣西北部灣和關中-天水經濟區規劃的先後出臺、以及正在編制中的成渝經濟區即將出臺,“以線串點、以點帶面”核心思路中的帶動西部大開發的關鍵步驟——“西部開發戰略高地”的興建將完成。意見特別強調發揮南寧、重慶、成都、西安等戰略基地的作用。
其三,既要千方百計增加就業,提高社會保障水平,加快保障性安居工程建設,改善城鄉居民居住條件,加大對教育、醫療衛生等公共服務的支持和投入力度。意見強調了社會保障和公共服務的同步推進,加快以改善民生為重點的社會事業發展。
其四,深化改革開放,構建對內對外開放新格局。切實轉變政府職能,強化社會管理和公共服務。加快非公有制經濟發展,深化國有企業改革,加快建立健全區域協調互動機制,抓緊研究制定中西部地區承接產業轉移的具體政策,引導東部地區產業向西部地區有序轉移。意見的這些舉措意味著,未來的開發將注重從改革中開辟新道路,從創新中構建新模式。
成就不小、困惑不少
“西部大開發戰略已實施近十年,取得了巨大成就,但西部與東部的差距依然存在。”侯永志介紹說,十年來,西部地區GDP由1998年的14647.38億元增加到了2008年的58256.58億元,年均增長率11.42%,高於全國9.64%的年均水平,是新中國成立以來增長最快的十年;投資總和達到158663.1億元,年平均增長22%;地方財政收入達到了5096.09億元,比1998年的946.24億元淨增加了3.33倍。
但是,西部大開發面對的許多現實情況卻不容樂觀,未來的工作中還面臨著諸多矛盾和障礙。
首先,國家政策層面上還存在著一定的矛盾。陳耀指出,西部大開發的政策與國家正在制定的主體功能區規劃就存在著沖突。在主體功能區的規劃裏,我國的國土空間分為重點開發、優先開發、限制開發和禁止開發四類,其出發點是實現經濟、環境、人口的可持續發展。但按照這樣的劃分,西部大部分地區都屬於限制開發和禁止開發的類型,西部的開發就會受限。這也是西部地區部分領導幹部困惑的地方,開發政策與主體功能區規劃需要銜接。
其次,從西部地區自身的條件來看,國家之前對西部的投資重點在投資環境的建設和生態保護上,其特色產業的發展並不明顯,總體來看,產業基礎還比較薄弱。
其三,由於西部地區基礎設施較為薄弱,投資環境的改善還需要一個過程。盡管國家在西部地區的財政投資明顯增加,但國內外民間資本並沒有迅速跟進,外商直接投資仍高度集中在沿海地區。侯永志認為,西部地區基礎設施網絡化程度不高,既影響了產品和要素在區域內的流動,又影響了產品和要素與其他地區的“串換”,使市場配置資源的效益難以充分實現。
其四,西部的經濟增長還處在依靠國家對基礎設施投資拉動的階段,制造業和服務業遠遠沒有發展起來,自我積累、自我發展能力很弱,一旦國家投資減少,速度還有可能下降。因此,未來相當一段時期,要縮小東西部地區間發展差距並非易事。
其五,西部的經濟增長方式存在著粗放型的特征,其增長不是在於企業間的資產重組和要素利用率的提高,而是靠眾多中小企業數量上的擴張。結果面對有限的資源供給和市場需求,眾多企業難以迅速有效地擴張,提高勞動生產率,降低生產成本,達到規模經濟,其產品難以在國內市場立足,更不用說參與國際市場競爭。
除此之外,受訪專家認為,影響西部地區發展另一大因素是空間格局的高成本。主要表現在三個方面,一是西部地區距離國際環太平洋經濟中心遠,其產品在到達市場時成本高,缺乏競爭力;二是西部內部各個層次、各個聚落間相距較遠,大部分市場被分割成一個個破碎的細小市場,相互之間交易成本大;三是西部西北地區市場規模較小,許多城市人口密度較低,難以取得規模經濟。
因地制宜的多贏
“沒有西部的現代化,便沒有全國的現代化。西部不僅可以為全國的發展提供要素投入方面的支撐,也可以為全國的發展提供市場需求方面的支撐,如果西部人民都富裕起來了,那麼其所提供的市場需求將是無比巨大的。西部是少數民族聚居的地方,西部的社會穩定關系到全國的社會穩定。”這是侯永志對西部大開發在我國經濟發展中的戰略地位的概括。
回顧西部大開發實施的曆史背景,意見的出臺與實施有其迫切的現實需要。
進入新世紀後,在經濟走向全球化的時代,西部地區由於對外開放的速度慢,社會經濟的國際化程度很低,與其他地區的差距有擴大的趨勢。同時,全球化背景下,西部民族地區不斷遭到境外“三股勢力”的騷擾,使得原本穩定的民族團結和國家統一問題開始受到複雜因素的影響。
因此,“在實施西部大開發的過程中,尤其需要因地制宜,不能搞‘遍地開花’,發揮集聚效應,實現社會發展、經濟發展和生態保護的多贏。”牛鳳瑞認為,在全球化的時代,要實現對兩個市場兩種資源的利用,如何進一步擴大開放是西部地區需要解決的現實問題。
這其中,陳耀認為,從國家的層面來說,區域發展的核心和重點需要進一步明確,支持的舉措也需要進一步完善,“國外開發落後地區都有一套體制機制保障,但我國類似的保障體系尚未建立起來。關於西部大開發的長效資金支持機制到目前也還未建立,之前的資金多靠國家國債傾斜為主。再者,此前曾有過討論的西部開發法也被擱淺。”
“國家應該有一個專門的機構來管理和協調區域發展,統籌考慮對各地區的支持力度和方向。”陳耀最後表示,當前的一些區域發展規劃多是地方與中央的互動,這有利有弊,“可能存在著長遠考慮不足,哪些地方積極,哪些地方的需求就上升到國家層面的情況。”
文/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴
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